自然資源智庫 2024-02-25 09:45 北京

以下文章來源于中國土地 ，作者劉炎 孟祥舟

對重大政策權(quán)威解讀，對地方典型經(jīng)驗(yàn)積極推介，對土地管理實(shí)踐探索客觀評述，對相關(guān)政策與理論探討研究，對先鋒觀點(diǎn)理論剖析

 工業(yè)用地彈性出讓是完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式、深化土地要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)土地集約高效利用、加快推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等的重要舉措。自2014年我國推動工業(yè)用地彈性出讓改革以來，各地積極探索，取得了較大成效，但其在制度設(shè)計(jì)中仍存在不足。筆者系統(tǒng)梳理了多地出臺的相關(guān)政策，并對其實(shí)踐做法進(jìn)行了剖析。

一、地方工業(yè)用地彈性出讓實(shí)踐的比較借鑒

彈性出讓是工業(yè)用地有償使用機(jī)制的整體革新。地方典型做法中，除出讓年期這一核心問題外，對彈性出讓制度的探索還包括地價計(jì)算、用地效益考核評價、到期續(xù)期制度、退出機(jī)制等方面。

關(guān)于彈性出讓年期設(shè)定。工業(yè)用地彈性出讓的首要問題是彈性年期如何設(shè)置。各地做法呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是明確工業(yè)用地彈性出讓年期。實(shí)踐中，較為普遍的做法是明確彈性出讓最長年限，以20年為主。同時，部分地區(qū)探索靈活設(shè)置彈性出讓年限。如：湖南省設(shè)置從10年到30年不等的多種出讓年期；海南省采取工業(yè)用地多期出讓的思路，規(guī)定彈性年期不超過3期，首期年限一般不超過5年，各期年限之和不得超過該宗土地用途的法定最高出讓年限。二是限制法定最高年期出讓。各地普遍將工業(yè)用地50年最高年限出讓作為鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的手段。這一做法適用于重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

關(guān)于彈性出讓地價計(jì)算。合理的工業(yè)用地彈性出讓地價，既要使用地企業(yè)感受到實(shí)惠，也要考慮土地開發(fā)成本。因此，合理的價格機(jī)制是彈性出讓改革的關(guān)鍵點(diǎn)。從已出臺政策情況看，各地主要有以下幾種計(jì)價方式。一是按照土地使用年期修正方法計(jì)價，即按照收益還原法進(jìn)行修正，綜合土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定彈性出讓地價。二是按照彈性年期占總年期的比例確定價格。大多數(shù)地區(qū)采取根據(jù)彈性年期出讓年限與法定最高出讓年限的比值計(jì)算彈性出讓地價的方法。三是限定地價修正空間。以收益還原法計(jì)算的地價相對較高，存在市場接受度不足等問題；而通過年期比例確定的彈性出讓價格往往過低，政府難以覆蓋土地開發(fā)成本。區(qū)別于這兩種做法，湖南省創(chuàng)新了工業(yè)用地彈性出讓地價計(jì)算方法，即由省級政府部門層面確定各年限土地出讓價格修正系數(shù)，并給予地方一定的浮動空間。

關(guān)于工業(yè)用地考核評價機(jī)制。工業(yè)用地評價考核機(jī)制涉及土地利用的各個環(huán)節(jié)，與工業(yè)用地的準(zhǔn)入、續(xù)期、退出等相掛鉤，是國有建設(shè)用地使用權(quán)年期彈性設(shè)定規(guī)則體系的重要內(nèi)容。一是在供地前的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上，大多數(shù)地方考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入把關(guān)。二是各地積極探索“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂“雙合同”等做法，通過簽訂“履約監(jiān)管合同”“投資建設(shè)承諾書”或其他類似的合意文書，確定用地企業(yè)投資，并以合約的形式約束建設(shè)用地使用權(quán)人在土地利用中的行為，以完善工業(yè)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于土地使用權(quán)到期續(xù)期制度。在彈性出讓制度下，工業(yè)用地的到期續(xù)期制度必須提前考慮?？偟膩砜矗鞯鼐⒘恕捌髽I(yè)申請、政府審批”的彈性年期工業(yè)用地續(xù)期審批制度。一是明確彈性出讓土地續(xù)期時機(jī)。彈性出讓土地續(xù)期時機(jī)以“至遲于”屆滿前一年為主，但缺乏提前續(xù)期的制度規(guī)定，這對企業(yè)融資等行為造成了限制。二是采取協(xié)議出讓方式。為維持企業(yè)用地延續(xù)性和穩(wěn)定性，各地普遍明確彈性出讓土地可以協(xié)議出讓方式進(jìn)行續(xù)期。三是土地續(xù)期價格計(jì)算方式多樣。如：廣東省、廣西壯族自治區(qū)明確續(xù)期時的土地價款參照首期出讓約定的價格評估確定；湖南省規(guī)定在續(xù)期時土地價格需要重新計(jì)算；山東省采取較為靈活的做法，明確續(xù)期價格計(jì)算規(guī)則應(yīng)當(dāng)在首期配置時予以明確，而具體采取何種方式計(jì)算則由地方政府確定。四是明確土地續(xù)期年限。各地較為普遍的做法是規(guī)定續(xù)期年限原則上不超過20年；而部分地區(qū)則規(guī)定彈性出讓及期滿后續(xù)期年限之和不得超過50年。

關(guān)于用地退出機(jī)制。建立順暢的用地退出機(jī)制是工業(yè)用地彈性出讓改革的重要內(nèi)容。用地退出機(jī)制包括用地企業(yè)主動退出和強(qiáng)制退出兩方面。一是探索主動退出機(jī)制。多地探索構(gòu)建了工業(yè)用地主動退出機(jī)制。其主要模式為：由企業(yè)申請，相關(guān)部門按約定返還剩余年期土地出讓價款，并對地上可繼續(xù)使用的建筑物進(jìn)行價值評估和補(bǔ)償。二是完善土地強(qiáng)制退出機(jī)制。為保證工業(yè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照合同約定和相關(guān)規(guī)定開發(fā)利用土地，各地大都明確了土地強(qiáng)制退出機(jī)制。土地強(qiáng)制退出主要存在于兩個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)是在土地出讓合同期限內(nèi)，由于工業(yè)企業(yè)未按照法律規(guī)定、合同要求等開發(fā)利用土地，經(jīng)過地方政府認(rèn)定后按照合同約定收回建設(shè)用地使用權(quán)；第二個環(huán)節(jié)是在土地使用權(quán)年限屆滿續(xù)期時，因公共利益需要、企業(yè)未達(dá)到考核評價要求等續(xù)期未獲批而強(qiáng)制退出。

二、工業(yè)用地彈性出讓面臨的主要問題及其原因分析

工業(yè)用地彈性出讓改變了過去50年相對固化的做法，探索出多種以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向、向市場需求靠攏的供地方式。但是，從各地政策實(shí)踐來看，進(jìn)一步推進(jìn)制度改革仍面臨障礙。

彈性出讓年期設(shè)定相對固化，實(shí)踐中彈性出讓年期的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)尚不明確。工業(yè)用地彈性出讓的基本邏輯是結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，加強(qiáng)供給側(cè)引導(dǎo)，健全完善土地資源配置機(jī)制。從實(shí)踐情況看，不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同投資規(guī)模的企業(yè)，其生命周期往往存在較大差異。按照相關(guān)原則制定與企業(yè)生命周期相適應(yīng)的彈性出讓年期，成為工業(yè)用地彈性出讓的首要問題。在工業(yè)用地彈性年期出讓制度改革中，僅設(shè)置20年或30年的出讓年期，缺乏差別化的年期制度，距離企業(yè)客觀的生命周期仍有較大偏差。

與彈性出讓相配套的地價評估機(jī)制不完善，地價計(jì)算規(guī)則的準(zhǔn)確性仍待提高。從各地實(shí)踐情況看，大部分地區(qū)是直接按照彈性出讓年期與工業(yè)用地最高50年使用期的比例直接確定起始價，其定價標(biāo)準(zhǔn)較低，難以覆蓋土地一級開發(fā)成本，可能會增加地方政府的資金壓力。而按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》進(jìn)行年期修正，20年和30年地價分別約占50年地價的67%和83%，市場則難以接受。為此，相關(guān)部門在未來操作過程中需要立足地方實(shí)際，探索建立更為科學(xué)合理的區(qū)間年期土地出讓價格計(jì)算規(guī)則，以及適應(yīng)地方和企業(yè)需求的工業(yè)用地彈性年期出讓地價修正體系。

彈性出讓年期到期續(xù)期的相關(guān)政策有待明確并細(xì)化。從各地規(guī)定看，工業(yè)用地彈性出讓年期到期續(xù)期制度的相關(guān)政策可操作性不強(qiáng)，且其續(xù)期價格的確定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際做法差異也較大。若工業(yè)用地實(shí)行彈性出讓，其用地到期后的續(xù)期出讓金是按第一次出讓合同時的50年出讓金水平進(jìn)行折算，還是按續(xù)期時點(diǎn)的土地出讓市場價格計(jì)算，尚不明確，這將會極大影響企業(yè)以彈性出讓方式獲取土地使用權(quán)的積極性。此外，不予續(xù)期情形的用地主體的退出程序和補(bǔ)償方式等規(guī)則，仍有待健全完善；在支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展并探索推進(jìn)混合用地開發(fā)的過程中，有的企業(yè)提出了工業(yè)和商服、工業(yè)和住宅等用途混合開發(fā)的需求，因此，混合用地彈性出讓續(xù)期的相關(guān)政策也亟待明確。

監(jiān)管力度有待加大，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不健全。相關(guān)部門對工業(yè)用地供后監(jiān)管的力度不足，普遍存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，缺乏對新供工業(yè)用地準(zhǔn)入條件落實(shí)情況的動態(tài)跟蹤監(jiān)管。由于供后監(jiān)管不到位，不按合同約定使用土地的現(xiàn)象就會不斷出現(xiàn)。再加上違約因素錯綜復(fù)雜，違約處置難度加大，這使得政府違約追責(zé)效果欠佳，進(jìn)而導(dǎo)致工業(yè)用地監(jiān)管制度面臨虛置的風(fēng)險。此外，工業(yè)用地監(jiān)管涉及的開工、竣工、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)等開發(fā)利用環(huán)節(jié)，其管理歸口在自然資源、工信、稅務(wù)、環(huán)保等不同部門。而工業(yè)用地監(jiān)管信息交流機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致各部門間相互獨(dú)立、數(shù)據(jù)不互通、信息不對稱。這使得工業(yè)用地供后監(jiān)管對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)因素的約束力明顯不足，無法實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的全面監(jiān)管。

三、關(guān)于健全完善工業(yè)用地彈性出讓規(guī)則的建議

針對實(shí)踐中存在的相關(guān)問題，筆者提出如下建議。

彈性年期出讓以相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃為依據(jù)，建立各部門協(xié)同配合的工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入聯(lián)合審查機(jī)制。筆者建議，地方政府進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入要求，精準(zhǔn)供應(yīng)土地。應(yīng)由自然資源主管部門牽頭，協(xié)同工信、發(fā)改、住建、環(huán)保等多部門，建立對工業(yè)項(xiàng)目的聯(lián)合審查制度。聯(lián)審制度旨在依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和計(jì)劃，在空間布局、用地標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)門類、建筑標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求等方面綜合提出新增工業(yè)用地的指導(dǎo)性指標(biāo)。該指標(biāo)可主要包括固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、畝均稅收、單位能耗、單位排放等。同時，可在土地出讓環(huán)節(jié)明確指標(biāo)要求，作為土地利用績效評估考核的依據(jù)。

綜合考慮各方面因素，合理設(shè)定差別化的彈性出讓初始年期。筆者建議，從行業(yè)、地域和企業(yè)規(guī)模三個維度綜合考慮確定土地彈性出讓初始年期。一是以企業(yè)生命周期為基準(zhǔn)。地方政府可利用現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)宏觀數(shù)據(jù)庫等獲取一定時段涵蓋不同行業(yè)、不同規(guī)模的工業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并按照所屬行業(yè)、資本規(guī)模等特征進(jìn)行分組，通過對各組企業(yè)數(shù)據(jù)構(gòu)造生命表，確定不同類型企業(yè)的生命周期，在此基礎(chǔ)上綜合考慮確定差別化的彈性出讓年期。二是與相關(guān)規(guī)劃編制周期相一致。國土空間規(guī)劃等的編制周期一般為15年至20年，因此彈性出讓年期的設(shè)置應(yīng)同步于規(guī)劃周期，這樣可更好地發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，并與城市更新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等相協(xié)調(diào)。三是與企業(yè)設(shè)備折舊、營業(yè)執(zhí)照年期等相結(jié)合。工業(yè)設(shè)備使用折舊年期一般約為10年，營業(yè)執(zhí)照有效期限規(guī)定一般為10年至20年左右。因此，彈性出讓年期設(shè)置應(yīng)統(tǒng)籌考慮以上因素，保障企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，同時提升年期設(shè)置的靈活性。

基于地方的實(shí)際情況和企業(yè)需求，健全完善彈性出讓地價評估機(jī)制。筆者建議，自然資源主管部門在實(shí)踐中可基于地價評估合規(guī)性、審慎性的原則，充分考慮土地區(qū)位、市場變化、企業(yè)性質(zhì)等多重因素，綜合研究確定彈性年期出讓價格。

建立用地企業(yè)土地利用績效評估監(jiān)管機(jī)制。筆者建議，在工業(yè)用地供應(yīng)環(huán)節(jié)與用地企業(yè)簽訂合同，進(jìn)一步明確土地利用質(zhì)量和效益要求，并以此為依據(jù)，對工業(yè)用地彈性出讓的批、供、用、續(xù)期、收回等全周期實(shí)施綜合管理和考核。同時，將考核結(jié)果作為監(jiān)管項(xiàng)目開竣工、投達(dá)產(chǎn)、工業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期和退出的依據(jù)。此外，在組織上，按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，相關(guān)部門應(yīng)各自負(fù)責(zé)監(jiān)督用地企業(yè)履約情況，并適時通報(bào)自然資源主管部門。

健全完善彈性出讓年期到期續(xù)期制度，以穩(wěn)定企業(yè)市場預(yù)期。筆者建議，在彈性出讓初始供應(yīng)年限到期后，政府可根據(jù)對用地企業(yè)的評價，確定該企業(yè)是否續(xù)期及其新的相應(yīng)的續(xù)期用地年限。一是期滿續(xù)期申請的審批。應(yīng)由用地企業(yè)提出續(xù)期申請，自然資源主管部門會同工信、稅務(wù)、環(huán)保等有關(guān)部門開展續(xù)期綜合評估，結(jié)合國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率、節(jié)能環(huán)保等是否達(dá)到合同約定使用條件等情況，確定是否予以續(xù)期以及企業(yè)新的供應(yīng)使用年限。其中，符合且經(jīng)評估達(dá)到合同約定使用條件的，可以協(xié)議方式續(xù)期使用，其續(xù)期年限應(yīng)經(jīng)評估和集體研究確定。二是因公共利益需要未予續(xù)期的處置。若合同約定的使用年期屆滿，土地使用者申請續(xù)期，但因社會公共利益需要未獲批準(zhǔn)的，國有建設(shè)用地使用權(quán)由自然資源主管部門收回，并應(yīng)依照法定程序，根據(jù)收回時地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的價值，經(jīng)評估認(rèn)定后給予土地使用者補(bǔ)償。三是未申請續(xù)期。若合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期的，國有建設(shè)用地使用權(quán)由自然資源主管部門無償收回。

建立健全多部門聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)制，明確聯(lián)合監(jiān)管主體責(zé)任和內(nèi)容。筆者建議，一是自然資源主管部門可將彈性年期出讓供應(yīng)的工業(yè)用地納入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)管理，加強(qiáng)事前、事中、事后的全程跟蹤服務(wù)和監(jiān)管，并記錄供應(yīng)地塊的基本情況、供地后投資建設(shè)情況、成交價款收繳情況、轉(zhuǎn)讓情況、期滿續(xù)期情況等。二是地方政府可建立統(tǒng)一的工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫和土地全生命周期管理信息共享平臺，將工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境指標(biāo)以及土地使用條件、利用績效等履約情況納入該平臺，并通過多部門的信息共享、協(xié)同管理，構(gòu)建集產(chǎn)業(yè)、空間、管理于一體的信息數(shù)據(jù)庫，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地全程一體化管理。

（本文來源：《中國土地》2024年第1期）